前沿理论

内陆口岸发展研究报告


“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决战时期,是全面深化改革的攻坚时期,也是我国实施新一轮高水平对外开放的关键时期。我国已成为世界第一贸易大国,第二大经济体的情况下,主动适应新形势和新要求,坚持问题导向和目标导向,研究分析内陆口岸开放型经济新红利的基本思路、应对策略和重要举措,十分重要。


      一、“十三五”时期内陆口岸发展面临的国际和国内环境


      “十三五”时期是我国全面建成小康社会的决战时期,是全面深化改革的攻坚时期,也是我国实施新一轮高水平对外开放的关键时期,口岸工作面临着难得的机遇和挑战。

      从国际形势看,金融危机影响深远,经济复苏依然乏力。互联网与传统产业的碰撞和融合掀起的产业变革成为影响世界经济的重要变量。经济全球化与区域经济一体化成为当今世界经济发展的趋势和主题。

      从国内形势看,经济发展正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期三期叠加阶段,发展进入新常态,从高速增长转向中高速增长,经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,经济结构从增量扩能转向调整存量、做优增量并存的深度调整。

       从国家战略看,“一带一路”贯穿欧亚大陆,东接亚太经济圈,西入欧洲经济圈,对世界经济、贸易、投资和人员流动将会产生积极的影响。

       从创新发展看,上海自贸区模式的复制推广,中国自贸区网络将渐次布局和铺开,高标准、全方位的改革开放,已打破特殊监管区域的承载功能,需要以全新的理念和视角来看待口岸开放。

       从口岸自身发展看,现代物流对通关效率的要求与口岸通行能力之间的矛盾,业务量快速增长与查验人员相对不足的矛盾更加突出。

        国际国内环境变化影响着内陆地区口岸的发展,使得内陆地区在完善开放型经济体系,加快口岸发展方面,既面临着良好机遇,也面临着严峻挑战。

        国际金融危机后,世界各国为刺激经济复苏,纷纷采取包括量化宽松货币政策在内的大规模刺激措施,美国经济缓慢复苏,一些新兴经济体特别是东南亚、中亚和中东欧国家的潜在市场,为内陆地区产品出口创造了较好条件。与此同时,发达国家贸易保护主义现象日益突出,成为内陆省份产品出口的不利因素。后金融危机时期,一场以新能源技术和生命科学重大突破为标志的第四次技术革命正在催生,为重庆、成都、西安、武汉、长沙、郑州等内陆城市的信息产业、装备产业大发展带来了新机遇。内陆地区应当拥有产品可以直接通达国际市场的口岸和贸易通道,以便快速高效、便捷顺畅地开展国际贸易,形成口岸经济引领产业结构调整的新的经济发展模式。

        与此同时,全国区域竞争与合作已不单是单个城市之间的竞争,而是转向城市群与城市群之间的竞争。各地都把培育优质产业链作为提升区域竞争力的重要手段,而灵活性又是优质产业链的重要特征。因此,增强灵活性已经成为提升产业链竞争优势的重要途径。这种新型的竞争合作态势要求内陆地区要以开放的思路融入世界,加强内陆口岸平台内部的各业务主体之间以及内陆口岸之间的协同合作,形成良好的竞争与合作环境。口岸的通达性对产业链的形成起着至关重要的作用。近年来,随着经济全球化和区域经济一体化进程的加快,跨国公司向中国内地的产业转移在加快,技术层次在不断提升,外商在服务业领域的投资也在不断增多,由过去的单一制造业转移逐步扩展到整个产业链的转移,外商在华设立的研发机构、设计中心、公司总部、营运中心、采购中心等日益增多,转移地点也不仅仅局限在沿海发达地区,也向内陆中心城市转移。在这一转移过程中,跨国公司越来越看重投资地所拥有的口岸功能配置,越来越看重口岸服务的便利化。在这种意义上,国家应当为广大内陆地区承接国际产业转移,加大制度创新力度,积极创造直通国际市场的口岸条件。


      二、加快内陆地区口岸发展的必要性与可行性


       汪洋副总理在全国口岸工作座谈会上指出:“口岸是我国开放型经济的重要支撑,没有口岸的发展,就不会有今天世界第一贸易大国的地位。口岸是体制改革的‘试验田’,许多重大改革措施都是依托口岸先行先试的。”如何破解内陆与沿海、沿边口岸之间的二元开放问题,是口岸发展的关键所在,把内陆口岸发展上升为国家战略,才能充分发挥内陆地区口岸对开放型经济的服务和引领作用。


       (一)加快内陆地区口岸发展的必要性

        1.构建开放型经济新体制的需要。党的十八大提出要“完善开放型经济体系,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。这意味着今后中国的对外开放,将更加注重完善开放结构、优化开放布局和提升开放质量。加快内陆地区口岸发展是深入贯彻落实十八大精神的重要举措,不仅是优化口岸开放布局的需要,也是促进各地区共同发展的需要。当前我国正处于向开放型经济转变的过程中,我国对外开放战略的核心目标发生了重大变化,开放型经济对我国的外向经济活动、对内的市场化建设和市场一体化进行都提出了新的要求。对内陆地区探索建设开放高地而言,加快内陆口岸发展、完善内陆口岸体系的重心,应当在定位上明确三个基本背景:发展中国家的内陆欠发达地区、经济全球化的大背景、我国第二轮改革开放中的区域发展战略。因此,必须改变从封闭视角考虑设计内陆地区口岸发展战略,必须把内陆口岸发展与开放置于经济全球化和区域一体化的国际背景之下通盘考虑。

       2.培育国际竞争新优势的需要。十八届三中全会指出"形成全方位开放新格局“,提出“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设,推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设”。这些对外开放的新举措,要求内陆地区也必须与国际直通。口岸是实现国际直通的基础设施,是必要的政策功能凭条,必须加快内陆地区口岸开放步伐。现行转关运输模式对内陆地区开展外贸作业有诸多制约,一是通关成本高,二是通关效率低,三是运输速度慢。在内陆地区开放更多水运、铁路、公路口岸,丰富口岸功能和形态,明确在内陆地区口岸已报关查验的货物,沿海沿边口岸不必进行二次查验,只是在海关监管下换装,可以大大简化通关手续,真正实现国务院要求的“一次报关、一次查验、一次放行”。

       3.优化区域经济发展格局的需要。在内陆开放相对滞后的情况下,口岸发展必须先行一步,加大探索,发挥带动开放的基本功能。近年来我国内陆各省区主动探索的内陆开放型经济已经完全区别于外向型经济和出口导向战略,既强调与世界经济一体化对接的全面对外开放,又强调挖掘内部发展潜力,繁荣发展区域内市场和“内需”产业,巩固整体向上的基本面,寻找新的增长点和动力源。作为区域经济发展战略的重要组成部分,口岸平台在开放型经济增长中的不稳定和不确定性因素时,已经越来越把口岸因素当做重要的政策工具加以统筹考虑。

       4.促进区域平衡发展的需要。我国区域发展不平衡,开放程度不协调,更多地体现在内陆和沿海开放的不协调。发展内陆开放型经济,就要着眼于抓住全球产业调整、跨国产业转移带来的机会,就要在东部地区通过市场化与一体化的进程中植入内陆与沿海联动开发的合作空间,就要探索通过口岸布局的有效调整和口岸管理体制主动创新,促进内陆地区的后发优势,比较优势。与沿海口岸开放主要发挥低物流成本优势不同,内陆地区口岸发展主要强调自身优势发挥和潜力发掘,尤其强调内陆的市场规模优势、产业基础优势和口岸通道的有机结合,这是内陆吸引“市场寻求型”外资的基础,也是内陆地区在某种程度上相对于沿海口岸地区的优势。

       5.促进外贸健康发展的需要。据悉,上海关区进出口货物中,有一半属于内陆口岸转关运输的产品。一方面,沿海沿边口岸转关方式加大内地企业通关成本,另一方面,特种商品如果不能直接进入内地口岸只能在沿海沿边口岸落地,将会大大压缩内陆地区企业对外贸易经营范围。在内陆地区设立更多口岸,为进出口提供便利,可以激发内陆地区企业开展对外贸易的积极性,对整个国民经济有重大意义。

     

      (二)加快内陆地区口岸发展的可行性

      1.党的政策提供了规律经验。党的十八届三中全会指出“扩大内陆沿边开放,抓住全球产业重新布局基于,推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展。创新加工贸易模式,形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。支持内陆城市增开国际客货运航线,发展多式联运,形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊,推动内陆同沿海沿边通关协作,实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。”当前,我国改革进入攻坚期和深水区,重视内陆地区口岸功能,大力发展开放型经济,是“以开放促改革”的政治任务,也是广大内陆地区自身实现经济社会又快又好发展的内在要求。

      2.“一带一路”提供了历史机遇。内陆地区受区位制约,缺少直通国际市场的口岸平台。习近平总书记提出的建设“一带一路”、长江经济带以及东盟经济走廊等国家战略,为内陆地区口岸发展和扩大开放提供了难得的历史机遇。根据党中央、国务院的要求,“一带一路”和打造中国开放型经济升级版已成为重点任务,要求我们盘活内陆地区大量的产业存量资本,提升其技术水平与管理水平,放宽外资在内陆地区的并购政策,在具备条件的内陆地区放宽通达国际市场的直通口岸开放政策。以上从现实角度为内陆地区口岸发展提供了政策保障。

      3.我国发展成就提供了条件。改革开放之初,东部地区开放吸引外资的主要优势是灵活的劳动力市场、优质低廉的劳动力优势、相对完备的基础设施和便捷的口岸通关服务,因此外资把东部地区作为其面向全球的组装加工基地,开展加工贸易活动。此外,内陆地区庞大的下游技工能力为内陆地区口岸发展和口岸模式创新提供了强力支撑。延长加工贸易产业链、提高加工贸易国内增值率、创新“一头在内一头在外”的内陆加工贸易模式是内陆地区提高开放型经济发展水平的必由之路,也是我国实施区域均衡开放战略、中部崛起战略、西部大开发战略的既定方针。内陆地区重化工业基础雄厚,具有发展加工贸易上游产业的优越条件我,安全可以通过引进外资、技术与设备,实现加工贸易上游料件的“进口替代”,同事,又迅速培育成型了外向度较高的现代信息制造产业,对贸易型直通口岸提出了越来越迫切的要求。国内区域差异的扩大和区域间产业重新配置,为内陆地区口岸的交易活跃和繁荣发展带来了基于。随着国内经济体制改革的深入,企业在区域间迁移的制度障碍大大削弱。东部地区建设用地约束、环境约束日益突出,劳工成本上升,迫使东部地区越来越多的内销型企业向内陆迁移。发展内陆开放型经济,加大内陆地区的对内对外开放,完善国内统一市场,推动内陆地区抓住国内产业的区际重组机遇,口岸功能的完备程度将会决定这一进程的实质性内容。


      三、内陆地区口岸发展的主要问题

     (一)优化口岸服务意识不强。

       一是口岸通关服务不到位。二是清理口岸收费不到。

     (二)口岸统筹力度不够。

     (三)口岸协作效率不高。

     (四)口岸规模总体偏小。

  

      四、加快内陆地区口岸发展的政策建议

     (一)优化口岸服务,构建开放型经济新体制。

      一是改善口岸服务,营造有利于口岸发展的制度环境。建立内陆口岸“一站式”通关服务,推动形成口岸管理一体化大格局;加快推进现代化海关监管查验场所示范区建设,推动实现海关有效监管与高效运作的有机统一。二是清理口岸收费,营造有利于口岸发展的政策环境。治理口岸乱收费现象,对于没有法定依据的一律取消,严格口岸收费标准,把紧口岸收费权限。制定口岸查验工作办法,对查验没有问题的货物费用原则上由政府支出,适当减少重复查柜比例。三是加快通关改革,营造有利于口岸发展的通关环境。统筹推进内陆地区国际大通道建设,加快建设面向东南亚、中亚、欧洲等地区的国际物流大通道,支持内陆城市增开国际客货运航线,发展多式联运。四是加快法治建设,营造有利于口岸发展的法治环境。

       (二)加强口岸统筹,培育国际竞争新优势。一是优化布局,完善政策。对于确需开发开放的内陆口岸,采用准入退出机制,创新节约人财物向内陆地区倾斜。二是加强保障,发展科技。消除内陆口岸信息化壁垒,建立中国电子口岸与地方电子口岸合作机制,在技术数据方面加强对内陆地区电子口岸建设指导。

        (三)深化口岸协作,优化区域发展新格局。一是加快内陆地区通关一体化。通过机构重组和流程再造,破除业务条线和关区间藩篱,改革报关审核管理、税收征管方式,实施协同监管。实施税收征管前推后移,针对货运监管、企业管理和稽查、保税监管等不同功能模块,建设各具特色、优势集成的功能型海关。二是推动内陆同沿海沿边通关协作。扩大内陆地区对外开放,要求推动内陆沿海沿边通关协调,增强口岸管理整体效能,深入推进口岸各执法部门深度协作。以关检合作“三个一”和国际贸易“单一窗口”建设为突破口,通过构建一体化通关管理格局和建设国际贸易单一窗口,实现口岸各执法部门系统内部“三互”。

        (四)扩大口岸开放,提升对外开放新水平。一是建立梯度内陆口岸开放体系。以统一、高效、有层次、有梯度的内陆口岸开放体系,拓展国际市场空间,扩大口岸辐射影响范围,增加市场产品、要素供给量和需求量,提高要素质量。二是完善内陆口岸开放政策。开放条件下形成开放合作发展的协调发展政策和协调发展新机制,同时也是制度不断创新的过程。内陆口岸发展与开放过程中的礼仪协调,既需要区域之间通过反复博弈加以建立,更需要中央政府的政策导向和直接协调,一旦沿边、沿海、内陆口岸实现互补和互动,其所在地区就会顺理成章地成为利益共同体,开放型经济体系就会由于口岸功能的全面发挥而真正成型。三是加快法治口岸建设。

         (五)加强口岸国际合作,助力外贸增长。一是创新内陆口岸合作新模式,培育直达贸易对象国的内陆起点口岸。二是创立内陆口岸合作新环境,在“一带一路”战略中从布局、规划、项目、资金方面适度考虑扩大内陆地区口岸开放。三是发挥内陆口岸合作新优势。内陆口岸的国际合作,宏观上要服从于国家安全需要,中观上要为地方经济发展服务,微观上要方便企业进出口,统筹兼顾,把握好风险与安全的关节点,要善于调动中央政府和地方政府两个积极性,形成政策合力,在内陆口岸的国际合作中既体现国家主权又兼顾国家安全,同时为经济发展和对外开放服务,成为开放型经济体系的有机组成部分。

  

 (来源:国家口岸办编著的《国家口岸发展“十三五”规划》)